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政府公开的原则与例外:论美国信息自由制度

  

  1.信息公开的义务及其范围


  

  作为信息法的核心,第552(a)(3)条规定了广泛披露信息的基本原则。作为原则,任何人可要求行政机构披露其所存档的任何信息。作为条件,申请人必须“合理描述”他想要获得的信息是什么,但法院对这一条件采用极为宽松的解释。原来的立法语言是要求“可识别的记录”,但为了防止行政机构阻碍信息的披露,这一条件在立法通过时被取消。


  

  司法部长还指示各行政机构,如果拒绝披露信息,有关信件必须说明拒绝的理由、部门负责人以及向负责人上诉的权利。如果当事人不服,可以向法院起诉。和普通行政诉讼不同,起因于《信息自由法》的诉讼将导致法院的初审(而非上诉审查),因而法院将全面审查行政机构拒绝披露信息的事实与法律理由,对行政机构关于有关信息属于免除范围的认定仅给予很有限的尊重。在解释上,国会参众两院曾采取过不同态度。为了避免总统否决,众议院有意对某些条款采取狭隘解释,并有增加免除事项范围的倾向。参议院的解释则更接近《信息自由法》文字所表达的本来意义。尽管司法部长也曾依赖众议院的解释指示行政机构,进一步限制法律所赋予的权利,但基于这段特殊的历史,联邦法院明确采取更为宽松的参议院解释。


  

  即使如此,公众对于《信息自由法》的现状仍不满意。1974年,国会在大量听证和报告的基础上对立法作了大规模修改,增加了对披露信息的期限和收费标准的规定,降低了对刑事调查和国防信息的保护,授权法院对行政机构拒绝披露的信息作出庭内审查,且即使某些信息受到保护,如果其它信息不受保护且可以和受保护信息分离,那么不受保护的信息仍然必须公开。福特(Gerald Ford)总统以对第1与第7项免除事项的修正构成“违宪且不可操作”为由否决了法案。但国会两院以2/3超多数压倒否决,使新的要求成为立法。为了便于公民查阅和接触政府信息,1996年的《电子信息自由法》(E-FOIA)建立了“电子阅览室”(electronic reading room)。目前,通常的公共阅览室一般包括3类资料:行政机构在裁决过程中所作的最终意见和命令、特定机构的政策说明以及某些影响公众的行政人员手册。司法部长克拉克(Ramsey Clark)在其备忘录中指出:


  

  本法对执法分支施加了正面责任,以对信息的公布及其可得性采取新的标准与实践。它确定无疑地使披露成为超越的目标,只是在法律免除中所规定的迫切需要面前才作出让步。……主要考虑包括下列事项:披露是普遍规则而非例外;所有人都有平等权利接触政府信息;政府而非申请人有责任为扣留信息提供理由;如果被不适当地拒绝接触文件,当事人有权在法院寻求禁止(injunction)的救济方式。


  

  根据《联邦记录法》,[2] 各个行政部门有义务保存适当记录。如果“有理由相信”记录被不适当撤换,机构首长有义务报告司法部长。在1991年和1993年的案例中,[3] 记者分别起诉国家安全委员会(NSC)和总统执法办公室销毁有关伊朗门(Iran-Contra)事件的材料。1974年的《总统记录和资料保存法》把总统对文件的控制移交给“服务管理总局”(General Service Administration),但排除了对总统行为的司法审查。因此,法院驳回了第二个案例的起诉,而把对总统行为的控制寄托于政治制衡。然而,国家安全委员会的有关政策仍然受制于司法审查,且如果信息涉及到电子邮件,法院判决仅提供打印文件是不合适的,因为那样可能会丢失信息发布源。



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